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高等学校新财务制度—— 解读

发表时间:2015/7/2 15:53:13    浏览次数:667
几个小问题:
1、为什么要修改?---背景简介
2、修改了些什么?---内容比较
3、对内审的影响?---几点认识

一、高等学校财务制度修订的背景
定义:是国家财政制度的重要组成部分,是根据有关法律、法规和政策对高等学校有关资金的筹集、分配、使用等业务进行计划、组织、执行和控制等工作,所规定的基本行为准则或行为规范。

高校财务制度的历史沿革:
1949 年—1989年
国家没有统一的高等学校财务制度,
也没有事业单位财务制度
1989 年—1997 年
国家没有统一的高等学校财务制度;
事业单位财务制度初步建立——《关于事业单位财务管理的若干规定》(1989年财政部2号令)
1997 年—2012 年
1997年《高等学校财务制度》(财文字〔1997〕第280号),于1997年1月1日开始实施。
高校会计制度的历史沿革:
1988年12月10日,国家教育委员会颁发了《高等学校会计制度》(试行)。
1998年3月31日,财政部和教育部颁发了《高等学校会计制度》(试行)。
2009年8月1日 《高等学校会计制度》(征求意见第一稿)。
2010年9月2 日《高等学校会计制度》(征求意见第二稿)。
2012年12月28日,财政部、教育部关于印发《高等学校财务制度》财教[2012]488号的通知。 

从高等教育发展看:我国高等教育已经实现了规模上的跨越式发展,步入了以提高教育质量的内涵式稳定发展阶段。我国已成为名符其实的高等教育大国。
从高等教育投入看: 4%目标的实现
从高等学校功能看:人才培养  科学研究  社会服务  文化传承
从高校自身管理需要看:财务参与学校决策的参谋助手功能越来越突出。高校财务管理还有很多薄弱环节。强化管理将是今后一段时期高校财务工作的重点。

从促进高教事业全面健康可持续发展看:
第一,校办产业问题。
第二,债务问题。
第三,资产管理问题。
第四,信息公开问题。
第五,勤俭办学问题。
第六,成本绩效问题。

从公共财政改革的要求看:
部门预算改革,国库集中收付制度改革,政府采购制度改革, “收支两条线”改革,政府收支分类改革。

制度修订遵循以下三项基本原则:
(一)保持与《事业单位财务规则》的框架基本一致
(二)符合高校财务管理的特点
(三)部分业务引入权责发生制

二、修订的主要内容
概  述:
   与原《制度》相比,新制度的14章76条中新增了“成本费用管理”一章,净增了22条内容。其中:新增了支出管理、资产管理、成本费用管理等方面的内容27条,删除或合并了支出管理和附则等方面的内容5条。

重点:
与原《制度》相比,重点在制度的适用范围、总会计师的职权职责、预算管理、收支管理、结转结余管理、资产管理、财务风险管理、成本费用管理和财务监督体系等方面进行了改革与创新。修订的主要内容大致可以概括为二十个方面。
修订的主要内容:
1、调整了《制度》的适用范围 
(1)第一章“总则”第二条规定:“适用于各级人民政府举办的全日制普通高等学校、成人高等学校”。 
(2)取消:原《制度》中的“普通中等专业学校、技工学校、成人中等专业学校依照执行”条款。

(3)修改:“其它社会组织和个人举办的上述学校可以参照本制度执行”。

“其他社会组织和个人举办的上述学校”,可理解为不接受国家经常性资助的社会力量所举办的学校。

其他社会组织举办的学校会计业务虽大多属于执行《民间非营利组织会计制度》的范畴,可以参照《制度》执行.
2、增加了财务决算、绩效评价和财务控制监督及风险防范等财务管理任务 
第一章“总则”第四条规定了高等学校财务管理五个方面的主要任务,新增了三个方面的任务。完整、准确编制学校决算:反映了学校预算管理的实际需求,体现了学校预、决算管理的统一性与完整性。  
实施绩效评价:建立绩效考核和追踪问效制度,体现了绩效预算的理念,反映了学校预算管理的新要求。
加强财务控制和监督:
  第一,建立健全涵盖预算、收支、采购、资产、建设项目、经济合同、债务等经济业务的内部控制体系。(行政事业单位内部控制规范2014实行)
  第二,发挥内部监督的预警和防范作用,形成决策、执行和监督相互协调、相互制衡的机制。  
  第三,自觉接受并积极配合财政、审计、价格、税收等部门对学校实施的外部监督检查。
  第四,稳步推动财务公开,增强财经决策和财务信息透明度。  
防范财务风险:增加风险意识,建立完善防范财务风险的机制。
3、进一步明确了总会计师的职责 
   第二章“财务管理体制”第六条进一步确定了高等学校“校长负责、总会计师协助”的财务工作领导体制。 
强调了总会计师岗位的设置:由原来的“符合条件的高等学校,应设置总会计师”改为“高等学校应当设置总会计师岗位”。
明确了总会计师的职责地位:按国家有关法律、法规、规章和制度的要求组织领导高等学校的财经管理和会计核算工作;参与高等学校重大财务、经济事项的决策并对执行情况进行监督。 
4、增加了预算管理的内容 
   第三章“预算管理”中第十一条规定,国家对高等学校实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法。核定收支。 定额或定项补助。超支不补、结转和结余按规定使用。  

5、强调了预算编制、审批及调整的程序 
(1)预算编制与审批程序
  第三章“预算管理”中第十四条明确了高
校预算编报的 “二上、二下”程序。
高校提出预算建议数(“一上”)。 
主管部门下达预算控制数(“一下”)。 
高校编报正式预算(“二上”)。 
主管部门正式批复预算(“二下”)。

(2)预算调整程序
 第三章“预算管理”中第十五条规定,应当严格执行批准的预算,如果进行调整,履行预算调整程序。  
提出追加或追减预算申请。 
上级主管部门审核后报财政部门批准。 
学校进行预算调整。 
  国家已下达的财政补助收入和财政专户核拨资金的预算一般不予调整。
新制度预算编制方法采用的是基数法 根据预算年度的收支增减因素和措施,以及以前年度结转和结余情况,测算编制收入预算;根据事业发展需要与财力可能,测算编制支出预算。
预算按照编制基础划分为零基预算和增量预算。基数法即是增量预算法,又称调整预算方法,是指以基期预算执行情况为基础,考虑预算年度收支增减编制预算的方法,这种传统方法的不足是单注重量的变化,而量的变化又忽略了定额与标准的变化。
采用项目预算、零基预算和绩效体系结合的模式,这是改革的趋势。
6、在预算管理中增加了决算管理的规定 
    第三章“预算管理”中增加了第十六条、第十七条、第十八条共三条高校决算管理的内容,分别对决算是什么、如何编制决算、如何加强决算管理做出了明确规定。
高校应当按照规定编制年度决算,由上级主管部门审核汇总后报财政部门审批。
高校应当加强决算审核和分析,保证决算数据的真实、准确,规范决算管理工作。

7、调整了高校财政补助收入和科研事业收入的口径 
  第三章“收入管理”中第十二条规定了财政补助收入和科研事业收入的概念。 
强调财政补助收入的“同级”:高校直接或者按照部门预算隶属关系从同一级次财政部门取得的财政拨款。
各类财政拨款的含义。 

明确科研事业收入的口径 :
  ——科研事业收入是“高等学校开展科研及其辅助活动而取得的”。
  ——将原“科研事业收入”的口径做了适当扩大,不包括按照部门预算隶属关系从同级财政部门取得的财政拨款。
  ——与原《制度》口径的比较,口径做了适当扩大。 

8、增加了收入上缴管理的有关规定
  第三章“收入管理”中第二十条、第二十二条均明确作出规定。  
符合收支两条线和国库集中收付的要求。从财政专户核拨给学校的资金和经核准不上缴国库或财政专户的资金,计入教育事业收入。
按规定应上缴国库或财政专户的资金,必须及时足额上缴。

9、调整了事业支出七大类的划分 
原《制度》:事业支出按用途划分为教学支出、科研支出、业务辅助支出、行政管理支出、后勤支出、学生事务支出和离退休人员保障支出七大类。 
新《制度》:将事业支出只是划分为基本支出和项目支出,并规定了各自的开支范围。 

10、增加了国库集中支付、政府采购、支出
绩效和票据管理等规定 
(1)国库集中支付的有关规定
第四章“收入”中第二十二条规定:高校对按照规定上缴国库或财政专户的资金,应当按照国库集中收缴的有关规定及时足额上缴。
——原“上缴财政”改为“上缴国库或财政专户”。
——高校的收费收入按照规定应上缴国库或者财政专户。
——实行“收支两条线”管理。 
第五章“支出”中第二十八条规定:高校应当严格执行国库集中支付制度有关规定。
——高校设立国库单一账户。
——高校国库集中支付行为受国库的动态监控。

(2)政府采购的有关规定 
第五章“支出”中第二十八条规定:高校应当严格执行政府采购制度等有关规定。
——按规定的采购方式、采购方法、采购程序来进行。
——遵循“公开、公平、公正”的原则,根据同级财政部门的要求,编制政府采购预算。  

(3)支出绩效有关规定
第五章“支出”中第二十九条规定:高校应当加强支出管理,不得虚列虚报;应当进行支出绩效评价,提高资金使用的有效性。
——开展绩效管理,进行支出的绩效评价。 
——促进高校增强效益观念,加强支出管理。 
(4)票据管理有关规定
第四章“收入”中第二十一条规定:高校各项收费应当严格执行国家规定的收费范围和标准,并使用合法票据。
——使用财政部门统一印制的票据。 
——依法加强各类票据管理。

第五章“支出”中第三十条规定:高校应当依法加强各类票据管理,确保票据来源合法、内容真实、使用正确,不得使用虚假票据。
——应加强支出票据管理。
——确保会计核算中使用的所有票据来源合法,坚决杜绝使用虚假票据。 
11、完善了结转和结余资金管理制度
将原《制度》中的“结余留用”改为“结转和结余按规定使用”。 
将原《制度》中的“结余”划分为“结转和结余”,将结转和结余又划分为财政拨款结转和结余资金、非财政拨款结转和结余资金两部分。 
财政拨款结转和结余的管理,应当执行同级财政部门的规定。 

12、修订了专用基金的具体内容 
   第七章“专用基金管理”中第三十七条仅列举职工福利基金、学生奖助基金和其他基金,不再列修购基金,并将学生奖贷基金和勤工助学基金合并为学生奖助基金。
高校修购资金在很大程度上通过财政专项资金安排。
高校仍需按有关规定提取学生资助资金。
专用基金管理应当遵循”先提后用、收支平衡、专款专用”的原则。  

13、提高固定资产标准并进行合理分类  
(1)提高了固定资产标准
    通用设备单位价值标准由500元提高到1,000元;
    专用设备单位价值标准由800元提高到1,500元。
(2)对固定资产进行合理分类
    结合新修订的《中华人民共和国国家标准—固定资产分类与代码》(GB/T 14885-2010),充分考虑高等学校固定资产的实际情况和具体特点。 

14、健全了资产处置和出租出借等管理制度 
    第八章“资产管理”中新增第四十九条、第五十条、第五十一条,作出明确规定。
建立健全资产管理制度,加强资产管理。
资产处置应严格履行相关审批程序。 
出租、出借资产经上级主管部门审核同意后报同级财政部门审批或备案。
实行“收支两条线”管理。 

15、严格控制高校对外投资 
《制度》第八章“资产管理”中第四十八条
对高校对外投资行为作了更为明确的规定。
严格控制高校对外投资行为。 
严格规范高校对外投资资金来源和投资方向。 
严格执行对外投资评估制度。 

16、明确建立健全财务风险控制机制
    第八章“资产管理”中新增第五十五条针对高校债务负担加重、财务风险加剧现状,
明确建立健全财务风险控制机制的规定。
规范和加强银行贷款的管理。 
建立财务风险控制机制。 
不得违反规定提供担保。 

17、引入修正的权责发生制
   主要体现在第八章“资产管理”和第十章“成本费用管理”两个章节。 
   修正的权责发生制,即在现有收付实现制基础上,对部分业务事项有选择、有步骤地采用权责发生制予以确认和计量。
   引入修正的权责发生制后,主要对高校的资产管理、成本费用管理有较大影响。 

2009年8月12日,财政部发布了《高等学校会计制度(征求意见稿第一稿)》“第一部分总说明”第三条规定:“高等学校会计采用修正的权责发生制基础。”
2010年9月2日,财政部发布了《高等学校会计制度(征求意见稿第二稿)》“第一部分总说明”第三条规定:“高等学校会计采用权责发生制基础。”

18、增加了成本费用的管理
明确了成本费用管理的定位。
明确费用概念及归集方法。 
将“离退休费用”独立出来。 
单独设置“其他费用” 。
对成本核算细化工作提出了要求。 
规定了成本核算实施细则制定的主体。 
明确了成本费用管理与支出管理协调的要求。 

19、完善了高校财务监督体系
         第十三章“财务监督”对原《制度》的相关内容进行了完善,同时,新增两条内容,明确了高等学校财务监督的主要内容、形式,提出了加强财务监督的内部和外部保障手段。
要求实施全过程的监督。 
建立健全财务监督机制。 
实行内部和外部监督相结合制度。 

20、将基本建设财务管理纳入《制度》规范
范围
    第十四章“附则”中第七十四条规定:高等学校基本建设投资财务管理,应当执行本制度。但国家基本建设投资财务管理制度另有规定的,从其规定”。
为适应建立“大收大支、收支统管”高等学校财务管理体系的需要。 

高校的基本建设投资财务管理首先适用国家关于基本建设投资财务管理的专门规定。
  2002年财政部印发的《基本建设财务管理规定》(财建[2002]394号)是国家基本建设投资财务管理的基本制度。  
第八章“资产管理”中增加了“在建工程”管理的内容。
第五章“支出管理”中取消了原《制度》中的自筹基本建设支出的内容。 

三、几点认识
高校内部审计工作类型
预决算审计
(含预算管理委员会委托的专项预算执行审计)
经济责任审计(组织部委托)
科研经费审计(科研院委托、内审自主立项)
专项调查(职能部门委托或自主立项)
财务收支专题审计(国资办委托、资产管理经营公司委托)

新制度对内审工作的影响
审计主体:
内审机构:促使高校内审机构职能转变。内审工作更多的将透过监督手段实现其价值及服务理念,从而为使用者提供更客观、更有效的决策信息,这将致使审计的监督职能进一步延伸。
审计人员:对内审人员的能力要求更高。新制度所涉及的校内经济工作的复杂性,将促使内审工作在充分利用信息化手段提高效能的同时,对内审人员的专业技术和职业判断能力提出更高要求。

审计内容:
例:经济责任审计
重大决策;预算管理;流程控制;支出绩效;
例:科研经费审计
外协费、劳务费、真票假用;

审计标准:
审计评价时所依据的法律法规即为审计标准。

“小金库”表现形式的界定
科研经费院系监管
“三公经费”核算的会计科目口径变化

组织行为违规所带来的责任风险
“小金库”的定义:违反法律法规及其他有关规定,应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。 (中办发[2009]18号)

  如何界定账内“小金库”?
学校账内“小金库”的表现形式主要有六种 :
一是以虚假的“劳务费”发票或发放清单入账,套取现金用于其他支出,或者规避缴纳个人所得税;
二是以虚假的“食品、礼品、办公用品、劳保用品、书籍”等发票入账,用于购买商场超市购物卡;
三是以虚假的“数据费、通讯费”发票入账,用于为职工移动电话充值或购买电话卡;
四是以虚假的“会议费”发票入账,套取资金用于职工福利、弥补招待费用、专家劳务费等支出;
五是以虚假“交通费、差旅费”发票入账,套取课题经费;
六是在下属单位账上核算资产出租收入,形成账外资产。

界定帐内“小金库”的两点补充说明:
第一,界定帐内“小金库”的核心所在是“虚假”两字, 即适用于“以虚假经济业务事项取得发票等骗取财政资金或其他公款设立小金库的”的有关规定。
第二,界定不合规发票主要有五种表现形式:
一是伪造发票,即完全意义上假发票;
二是虚构发票,即实际经济事项与发票内容完全不符 ;
三是阴阳发票,也就是我们通常所说的大头小尾发票;
四是无效发票,即要素不全的发票;
五是过期发票。

单位组织行为违规的责任风险
以单位组织行为违规设立“小金库”,其主要领导、分管领导和直接责任人按组织程序先免职后查处。
个人行为违法所承担的法律责任
定性为个人虚假套取财政资金或其他公款,将会以涉嫌贪污公款的名义移送司法机关。
定性为个人虚假公务借款的公款私用,将会以涉嫌挪用公款的名义移送司法机关。

科研经费院系监管  分级管理,落实科研经费三级责任管理。
   学校承担法人责任;
   学院(部门)对科研经费使用承担监管责任;
   科研项目负责人对经费使用的合规性、合理性、真实性和相关性承担直接责任。

财务信息公开所造成的隐性风险。
三公经费”口径难以确定
财务信息的极度不对称导致财务信息公开所形成的期望差加大。
学校财务信息被动公开的风险加大,财务档案的规范管理面临困境。三公一会”经费核算的会计科目口径变化

新增设“三公”经费核算科目:
   因公出国(境)费用
   公务接待费
   公务用车运行维护费
会议费。目标一致,共同服务于组织内部的资源配置。
路径不同,财务通过会计技术,以“证—账---表”正向反映和监督经济活动。内审透过结果以追溯的方式反向求得决策的正确与否。











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